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"Nach wie vor besteht im Bereich der Konfliktprävention eine nicht hinnehmbare Kluft zwischen Worten und Taten"

Bericht 2006 des UN-Generalsekretärs über die Verhütung bewaffneter Konflikte

Im Juli 2006 legte der Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, einen zweiten Bericht zur Konfliktprävention vor. Wir dokumentieren im Folgenden die Zusammenfassung und die Einlaitung des Berichts sowie die Inhaltsangabe. Der vollständige Bericht, der 60 Seiten umfasst, kann als pdf-Datei hier herunter geladen werden: Fortschrittsbericht ....

Zusammenfassung

Eine der wichtigsten in der Charta der Vereinten Nationen verankerten Verpflichtungen ist die Konfliktprävention, und die Hauptverantwortung dafür tragen die Regierungen der einzelnen Länder. Seit meinem ersten Bericht über die Konfliktprävention, der im Jahr 2001 erschien, wurden wichtige normative, politische und institutionelle Fortschritte erzielt, namentlich durch die Verabschiedung der Resolutionen 55/281 und 57/337 der Generalversammlung, der Resolution 1366 (2001) des Sicherheitsrats und des Ergebnisses des Weltgipfels 2005. Dieser zweite umfassende Bericht wurde in Antwort auf die genannten Resolutionen erstellt.

In den Vereinten Nationen beginnt eine Kultur der Prävention Fuß zu fassen, und auf internationaler und nationaler Ebene werden immer neue Instrumente und Mechanismen entwickelt und somit bedeutende Fortschritte erzielt. Dennoch besteht immer noch eine nicht hinnehmbare Kluft zwischen Worten und Taten. Um herauszufinden, warum das so ist, beschäftigt sich dieser Bericht weniger mit Mandaten, sondern vertieft das Bewusstsein dafür, was wir eigentlich zu verhüten suchen und wie wir dabei vorgehen müssen. Er untersucht Möglichkeiten für Präventivmaßnahmen auf verschiedenen Ebenen, betrachtet dabei die operative wie die strukturelle Prävention und führt als dritten Handlungsbereich die systemische Prävention ein, also Maßnahmen zur Bewältigung globaler Konfliktgefahren, die über einzelne Staaten hinausgehen. Außerdem untersucht der Bericht, wie wir die Normen und Institutionen stärken können, die bewaffnete Konflikte weniger durchführbar und weniger wahrscheinlich werden lassen.

In dem Maße, wie uns bewusst wird, wie vielschichtig wirksame Präventivmaßnahmen sind, wird uns auch deutlich, dass kein Staat und keine Organisation allein handeln kann. Wenngleich souveräne Regierungen die volle Verantwortung für die Wahrung des Friedens innerhalb ihrer Grenzen tragen, müssen sie auf die Unterstützung externer Akteure zählen können, deren Tätigkeit entscheidend zur Konfliktverhütung beitragen kann. Der Bericht lenkt die Aufmerksamkeit auf die Beiträge, die solche Akteure leisten können. In Erfüllung der Resolution 57/337 der Generalversammlung untersucht der Bericht außerdem, wie die Kapazitäten der Vereinten Nationen gestärkt wurden und welche Defizite zu beheben sind, damit die Organisation ihren Präventionsauftrag besser wahrnehmen kann. Der Bericht schließt mit einer Reihe wichtiger Empfehlungen. Dazu gehören Anregungen für die Behebung systemischer Spannungsursachen und für die Stärkung weltweiter friedensfördernder Institutionen und Normen. Vorschläge für Maßnahmen auf Landesebene zielen darauf ab, konkrete Risikofaktoren zu verringern und die nationalen Friedensinfrastrukturen zu stärken. Weitere Empfehlungen legen den Schwerpunkt auf die Wichtigkeit des konzertierten Vorgehens aller maßgeblichen Akteure. Schließlich enthält der Bericht auch einige Empfehlungen dazu, wie die Kapazität der Vereinten Nationen, ihr Mandat auf dem Gebiet der Konfliktprävention zu erfüllen, gestärkt werden kann.

Inhalt

I. Einführung (Ziff. 1-13)

II. Behebung der Ursachen für Spannungen innerhalb und zwischen Gesellschaften, Staaten und Regionen (14-38)
A. Systemische Maßnahmen zur Behebung von Spannungsursachen (15-26)
B. Landesspezifische strukturelle Maßnahmen zur Behebung von Spannungsursachen (27-30)
C. Operative Maßnahmen zur Behebung von Spannungsursachen (31-38)

III. Stärkung friedensfördernder Normen und Institutionen (39-56)
A. Systemische Maßnahmen zur Stärkung friedensfördernder Normen und Institutionen (40-44)
B. Landesspezifische strukturelle Maßnahmen zur Stärkung friedensfördernder Normen und Institutionen (45-54)
C. Operative Maßnahmen zur Stärkung friedensfördernder Normen und Institutionen. (55-56)

IV. Mechanismen zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Staaten (57-60)

V. Gemeinsames Vorgehen (61-75)

VI. Der Beitrag der Vereinten Nationen (76-97)
A. Zwischenstaatliche Organe (77-85)
B. Der Generalsekretär und das System der Vereinten Nationen (86-97)

VII. Empfehlungen (98-118)

Anhang: Überprüfung der Konfliktpräventionskapazität der Vereinten Nationen


I. Einführung

1. Dies ist mein zweiter umfassender Bericht über die Verhütung bewaffneter Konflikte; er wurde erstellt in Antwort auf die Resolutionen 55/281 und 57/337 der Generalversammlung und die Resolution 1366 (2001) des Sicherheitsrats. Mit diesem Bericht erfülle ich meine noch verbleibenden Berichtspflichten aus den genannten Resolutionen und gebe Auskunft über die Durchführung der Resolution 57/337, so auch über die mandatierte Überprüfung der Kapazität des Systems der Vereinten Nationen auf dem Gebiet der Prävention. Im September 2003 legte ich einen Zwischenbericht über die Verhütung bewaffneter Konflikte vor, in Erfüllung der Berichtspflichten nach den Resolutionen 55/281 und 56/512.

2. In meinem ersten umfassenden Bericht über dieses Thema (A/55/985-S/2001/574 und Corr.1) stellte ich fest, dass die Konfliktprävention eine der wichtigsten in der Charta der Vereinten Nationen verankerten Verpflichtungen ist und dass die Regierungen der einzelnen Länder die Hauptverantwortung dafür tragen. Der Bericht machte deutlich, dass die nationale Souveränität durch frühzeitige Maßnahmen zur Verhütung bewaffneter Konflikte gestärkt wird, weil eine spätere unwillkommene Einmischung von außen dadurch unnötig wird. In dem Bericht wurde außerdem das System der Vereinten Nationen – von dessen Bestandteilen viele eine wichtige Rolle wahrnehmen – nachdrücklich aufgefordert, von einer Kultur des Reagierens zu einer Kultur der Prävention überzugehen.

3. Ich stelle mit Befriedigung fest, dass in der Tat eine Kultur der Prävention in den Vereinten Nationen Fuß zu fassen beginnt. Seit 2001 wurden in dieser Frage wichtige normative, politische und institutionelle Fortschritte erzielt, namentlich durch die Verabschiedung der oben genannten Resolutionen und der Resolution 1625 (2005) des Sicherheitsrats über die Steigerung der Wirksamkeit der Rolle des Sicherheitsrats bei der Konfliktprävention, insbesondere in Afrika. Im Ergebnis des Weltgipfels 2005 (Resolution 60/1) erneuerten die Mitgliedstaaten feierlich ihre Verpflichtung, "eine Kultur der Verhütung bewaffneter Konflikte zu fördern, als Mittel zur wirksamen Bewältigung der miteinander verknüpften Herausforderungen auf dem Gebiet der Sicherheit und der Entwicklung, denen die Völker in aller Welt gegenüberstehen, sowie die Fähigkeit der Vereinten Nationen zur Verhütung bewaffneter Konflikte zu stärken". Es gibt sogar einige Anzeichen, die darauf hindeuten, dass die Zahl und die Schwere bewaffneter Konflikte weltweit insgesamt eine rückläufige Tendenz aufweisen und dass dies zu großen Teilen auf stark angestiegenen internationalen Aktivismus auf dem Gebiet der Konfliktprävention, der Friedenssicherung und der Friedenskonsolidierung zurückzuführen ist. Manche Mitgliedstaaten haben auch damit begonnen, sich mit dem unverzichtbaren Konzept nationaler Friedensinfrastrukturen zu beschäftigen und abzuklären, welche Unterstützung von außen sie dafür benötigen. Darüber hinaus hat das System der Vereinten Nationen wichtige Instrumente und Mechanismen für die Zusammenarbeit bei der Konfliktprävention entwickelt, auf die ich noch ausführlicher eingehen werde.

4. Nach wie vor besteht im Bereich der Konfliktprävention eine nicht hinnehmbare Kluft zwischen Worten und Taten. Es ist an der Zeit, durch harte Fragen herauszufinden, warum diese Kluft so schwer zu überbrücken ist. Was können wir noch dafür tun? Angesichts der enormen Folgen, die unser Scheitern als internationale Gemeinschaft, den Völkermord in Ruanda abzuwenden, für die Region nach sich zog, stellte ich 2001 fest, dass wir es den Opfern der Gewalt in diesem Land und anderswo schuldig sind, uns der Herausforderung der Prävention zu stellen. Nur zu oft wendet die internationale Gemeinschaft enorme Summen dafür auf, Brände zu löschen, die wir rückblickend leichter durch rechtzeitige Präventivmaßnahmen hätten bekämpfen können, bevor das Leben so vieler Menschen verloren oder auf den Kopf gestellt wurde. Während der letzten fünf Jahre haben wir über 18 Milliarden US-Dollar für Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen ausgegeben, die zum Teil deswegen notwendig wurde, weil keine ausreichenden Präventivmaßnahmen ergriffen worden waren. Wäre nur ein Bruchteil dieser Summe in die Prävention investiert worden, hätten sicherlich Menschenleben gerettet und Gelder eingespart werden können. Daher freue ich mich zwar über die echten Fortschritte, die ich im vorliegenden Bericht dokumentieren kann, bin jedoch stärker denn je davon überzeugt, dass wir noch einen langen Weg vor uns haben und keine Zeit verlieren dürfen.

5. Zu diesem Zweck möchte ich in diesem Bericht den Schwerpunkt unserer Debatte verlagern und mich weniger mit Mandaten und Verantwortlichkeiten befassen, sondern vielmehr mit der Vertiefung des Bewusstseins dafür, was wir eigentlich zu verhindern suchen und wie wir dabei vorgehen müssen. Um bewaffnete Konflikte zu verhüten, müssen wir ihre Ursachen verstehen und uns darum bemühen, Gewalt zu einer weniger sinnvollen Option zu machen. Wir müssen auch darauf achten, dass Präventivmaßnahmen die grundlegenden Ungerechtigkeiten oder Motivationen, die Menschen zur Waffe greifen ließen, nicht ignorieren. Gewalt findet Anhänger, wenn es Menschen an Alternativen fehlt oder sie das Gefühl haben, nicht gehört zu werden. Wir stehen vor der doppelten Herausforderung, zum einen die Ursachen für Spannungen innerhalb der Gesellschaft zu beheben oder zu vermindern und zum anderen die Institutionen zu stärken, die die Gesellschaft in die Lage versetzen, gewaltlos mit Konflikten umzugehen und den Dialog zuzulassen.

6. Diese Grundsätze gelten am offensichtlichsten für innerstaatliche und transnationale Konflikte, die den größten Teil der in den letzten Jahrzehnten geführten Kriege ausmachten, nicht minder aber für die Verhütung zwischenstaatlicher Streitigkeiten. Es muss dafür gesorgt werden, dass das Kriegführen zu einer möglichst unattraktiven Option wird, während Mechanismen für die friedliche Beilegung von Streitigkeiten und die Schaffung der Voraussetzungen für einen kontinuierlichen Dialog, in dem alle Interessenträger ein Mitspracherecht haben, attraktiver und leichter zugänglich gemacht werden müssen.

7. Sowohl bei innerstaatlichen als auch bei zwischenstaatlichen bewaffneten Konflikten kommt es entscheidend darauf an, Staaten und Gesellschaften dafür auszustatten, ihre eigenen Probleme auf die für sie angemessenste Weise zu bewältigen. Wenn wir die Wirkung unserer Bemühungen verstärken und die tieferen Konfliktursachen ausräumen wollen, muss sich, wie ansatzweise bereits geschehen, die Zielrichtung der Präventionsarbeit verlagern: anstelle reaktiver Interventionen von außen mit begrenzter und letztlich oberflächlicher Wirkung müssen wir zu intern getragenen Initiativen für den Aufbau lokaler und nationaler Präventionskapazitäten gelangen. Ein solcher Ansatz fördert im Lande selbst gestaltete, autarke Infrastrukturen für den Frieden. Er zielt darauf ab, die Gesellschaften verstärkt dazu zu befähigen, Streitigkeiten unter Einbeziehung einer breiten Vielfalt staatlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure so beizulegen, dass dies im Inneren Akzeptanz findet. Er sollte ergänzt werden durch eine breiter angelegte, für die Konfliktdynamik sensible Entwicklungsplanung. Eine externe Unterstützung solcher Anstrengungen muss auf der Grundlage des Verständnisses der betreffenden Länder und ihrer gesellschaftlichen Dynamik erfolgen.

8. Dieser strukturelle Ansatz muss durch Maßnahmen auf anderen Ebenen, und zwar auf der globalen ebenso wie der nationalen Ebene, ergänzt werden. In meinem Bericht von 2001 führte ich die Unterscheidung zwischen struktureller und operativer Prävention ein. Mit letzterer sind Maßnahmen gemeint, die angesichts einer unmittelbaren Krise zum Tragen kommen, mit ersterer Maßnahmen, durch die dafür gesorgt werden soll, dass Krisen gar nicht erst entstehen, und, falls es doch dazu kommt, dass sie sich nicht wiederholen. Ich bin mir durchaus darüber im Klaren, dass solche Unterscheidungen der Realität nicht immer ganz standhalten, halte sie aber dennoch für nützliche konzeptionelle Werkzeuge. In diesem Bericht möchte ich eine dritte Kategorie präventiver Maßnahmen einführen: die systemische Prävention. Damit sind Maßnahmen zur Bewältigung globaler Konfliktgefahren gemeint, die über einzelne Staaten hinausgehen. So sind beispielsweise globale Initiativen zur Reduzierung des unerlaubten Handels mit Kleinwaffen und leichten Waffen, zur Bekämpfung der Umweltzerstörung, zur Regulierung von Wirtschaftszweigen, die bekanntermaßen Konflikte schüren, und zur Förderung der globalen Entwicklungsagenda nicht nur an sich wichtig, sondern dienen auch dazu, die Vulnerabilität für bewaffnete Konflikte zu mindern. Verbunden mit fortlaufenden landesspezifischen strukturellen und operativen Präventivmaßnahmen können systemische Initiativen die Chancen für den Frieden weiter verbessern.

9. Indem wir unsere Maßnahmen auf systemischer Ebene bewusster danach ausrichten, ob sie zur Konfliktprävention beitragen beziehungsweise dieser abträglich sind, schenken wir der wichtigen, unmissverständlichen Botschaft der Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel Gehör, die im Dezember 2004 ihren wegweisenden Bericht "Eine sicherere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung" veröffentlichte (siehe A/59/565 und Corr.1). Die Gruppe unterstrich unsere gegenseitige Verwundbarkeit in Bezug auf sechs miteinander verknüpfte Bedrohungskategorien, die nur gemeinsam bewältigt werden können. Sie hob außerdem hervor, wie wichtig es ist, gegen diese Bedrohungen frühzeitig und auf eine Weise vorzugehen, die in den verschiedenen Teilen der Welt die meiste Resonanz findet. Schließlich machte sie deutlich, dass Entwicklung "die unabdingbare Grundlage für ein System kollektiver Sicherheit ist, das die Prävention ernst nimmt" (A/59/565, Zusammenfassung, zwölfter Absatz). Ich hatte bei der Abfassung des vorliegenden Berichts diese Botschaft stets vor Augen und fordere alle Mitgliedstaaten nachdrücklich auf, bei seiner Lektüre und der Diskussion über seinen Inhalt ein Gleiches zu tun.

10. Die Tatsache, dass Prävention eindeutig eine gemeinsam zu tragende Verantwortung darstellt, mindert jedoch nicht die vorrangige Verpflichtung der Mitgliedstaaten, ihren Staatsbürgern und Nachbarn gegenüber ihre souveränen Pflichten zu erfüllen. Viele der in diesem Bericht dargestellten Bestrebungen sind allen Gesellschaften und allen Mitgliedstaaten eigen. Keine Gesellschaft kann für sich beanspruchen, völlig gegen gewaltträchtige Spannungen gefeit zu sein. Es gibt viele Wege, auf denen die Regierungen mit Unterstützung der internationalen Gemeinschaft darauf hinarbeiten können, das Potenzial für bewaffnete Konflikte zu verringern. Dieser Bericht zeigt zahlreiche derartige Möglichkeiten auf und ermutigt alle Beteiligten, die verfügbare Hilfe in Anspruch zu nehmen.

11. In Kapitel II geht dieser Bericht auf Wege und Möglichkeiten ein, die Spannungsursachen auszuräumen, die Staaten, Gesellschaften und sogar ganze Regionen anfälliger für bewaffnete Konflikte werden lassen. Dabei wird zwischen Maßnahmen auf systemischer, struktureller und operativer Ebene unterschieden und deutlich gemacht, dass wir auf allen diesen Ebenen gleichzeitig aktiv werden müssen, um die besten Erfolgschancen zu haben. In Kapitel III untersucht der Bericht, wie wir die Normen und Institutionen stärken können, die bewaffnete Konflikte weniger durchführbar und weniger wahrscheinlich werden lassen. Erfreulicherweise lässt sich auf diesem Gebiet über bedeutende Fortschritte berichten, aber dennoch bleibt auf internationaler, regionaler und nationaler Ebene noch sehr viel zu tun. Das Gleiche gilt für die in Kapitel VI behandelten Institutionen, die die friedliche Beilegung zwischenstaatlicher Streitigkeiten ermöglichen sollen. Die in den Kapiteln II bis IV beschriebenen Tätigkeiten und Mechanismen zählen zu den bekanntesten und wichtigsten, sind indessen aber keine erschöpfende Aufzählung aller möglichen Optionen, sondern veranschaulichen eher, auf welch vielfältigen Wegen etwas für die Prävention getan werden kann.

12. Die Kapitel V und VI des Berichts verweisen auf die zahlreichen Akteure, die zu wirksamen Präventivmaßnahmen beitragen können. An erster Stelle sind nach wie vor die einzelnen souveränen Regierungen voll verantwortlich für die Wahrung des Friedens innerhalb ihrer Grenzen. Aber sie stehen dabei nicht allein. Sie können und müssen auf die Unterstützung externer Akteure zählen, deren Tätigkeit für die Verhütung von Konflikten von entscheidender Bedeutung sein kann, von den Vereinten Nationen und anderen internationalen und regionalen Organisationen bis zum Privatsektor und zur Zivilgesellschaft. Welchen Beitrag diese Akteure leisten können und wie wichtig es ist, dass sie sich mit den betreffenden Regierungen und untereinander abstimmen, um rechtzeitig Präventivmaßnahmen zu ergreifen, steht im Mittelpunkt von Kapitel V. Kapitel VI trägt der Resolution 57/337 der Generalversammlung Rechnung, indem es auf die konkrete Frage eingeht, wie die Kapazität der Vereinten Nationen ausgebaut wurde und wird, damit die Organisation ihren Präventionsauftrag besser erfüllen kann.

13. Mein Bericht schließt mit einigen wenigen wichtigen Empfehlungen. Dazu gehören Anregungen für die Behebung systemischer Spannungsursachen und für die Stärkung globaler friedensfördernder Normen und Institutionen. Ferner unterbreite ich Empfehlungen für Maßnahmen auf Landesebene, die ihrerseits Risikofaktoren vermindern und die nationalen Friedensinfrastrukturen stärken werden. Weitere Empfehlungen gelten dem abgestimmten Vorgehen aller maßgeblichen Akteure, und zum Schluss folgt eine Reihe von Empfehlungen, die sich mit der Kapazität der Vereinten Nationen befassen, ihr Mandat auf dem Gebiet der Konfliktprävention zu erfüllen.

Quelle: Website der Vereinten Nationen (deutsch): www.un.org


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