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Wählen lassen bis es passt?

Demokratieförderung und Terrorismusbekämpfung in den palästinensischen Gebieten

Von Susanne Fischer *

Nachdem der palästinensische Präsident Mahmoud Abbas am 16. Dezember 2006 Neuwahlen angekündigt hat, brachen zwischen den konkurrierenden palästinensischen Gruppierungen Fatah und Hamas gewaltsame Auseinandersetzungen aus, die seither zahlreiche Opfer fordern. Aktuell reagiert Saudi-Arabien mit einem Vermittlungsversuch, um die innerpalästinensische Lage zu stabilisieren. Dass die Kluft zwischen Fatah und Hamas nicht zu einem palästinensischen Bürgerkrieg führt, daran muss nicht nur Saudi-Arabien oder Israel als direkt betroffenem Nachbarn gelegen sein. Angesichts der politischen Situation im Irak, Afghanistan und dem Libanon ist die Stabilisierung der palästinensischen Gebiete auch für die USA und die EU von großem Interesse.

Die Bereitschaft von USA und EU, die Option ‚politischer Dialog’ zwischen Israelis und Palästinensern erneut auf die Agenda zu setzen, zeigte sich Anfang Januar 2007. Bei einem Treffen in Washington einigten sich die deutsche Kanzlerin Angela Merkel und der amerikanische Präsident George W. Bush darauf, das Nahostquartett Anfang Februar 2007 zu Beratungen zusammenzurufen. Diesen Plänen sind bislang keine Taten gefolgt und sie könnten frühzeitig scheitern – nämlich wenn der palästinensische Machtkampf nicht gestoppt werden kann, die saudische Initiative keine Wirkung zeigt und die palästinensische Selbstverwaltung völlig zusammenbricht.

Vor dem Hintergrund ihrer Ambitionen und um dieses innerpalästinensische Szenario zu verhindern, müssen sich USA und EU einer wichtigen Frage erneut stellen, nämlich: Wie soll aus strategischer Perspektive mit Akteuren wie Hamas umgegangen werden? Zwar verfügt Hamas über einen militärischen Arm, erkennt die Existenz Israels nicht expressis verbis an und ist bei den USA und der EU als terroristische Organisation verzeichnet, allerdings handelt es sich auch um einen potenziellen Dialogpartner, der an politischen Prozessen partizipiert und demokratische Wahlen gewonnen hat.

Dass die Politik von USA und EU gegenüber Hamas während des gesamten vergangenen Jahres 2006 primär taktischen Überlegungen folgte, mag der Dynamik der Ereignisse im Nahen Osten geschuldet sein, die der Krieg zwischen Israel und der libanesischen Hizbullah zwischen Juli und August 2006 noch verstärkt hat. Da diese Taktik, die Hamas durch Sanktionen vollständig zu isolieren, aber offensichtlich bislang nicht gegriffen hat, ist es dringend geboten, dass sich USA und EU dem (scheinbaren) Dilemma stellen, das aus der demokratischen Wahl einer Gruppierung resultiert, aus deren Mitte immer wieder Gewalt gegen politische Gegner ausgeübt wird. Gesucht wird also eine strategische Antwort auf die Janusköpfigkeit von Hamas.

Dabei zeigt sich erstens, dass die Wahrnehmung von USA und EU, man müsse sich im Hinblick auf Hamas zwischen Terrorismusbekämpfung auf der einen und Demokratieförderung auf der anderen Seite entscheiden, auf einem fundamentalen Fehlschluss beruht, der fatale Konsequenzen hat. Im Folgenden wird argumentiert, dass eine zielführende Strategie gegenüber Hamas vielmehr darin besteht, Terrorismusbekämpfung und Demokratieförderung zusammen zu denken.

Welche Handlungsspielräume für USA und EU existieren, um diese Strategie umzusetzen, zeigt dieser Standpunkt in einem zweiten Abschnitt. Vor allem die Empfehlung, die politische Entwicklung der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA) in den palästinensischen Gebieten zu fördern, fußt auf Grundlagen der politikwissenschaftlichen Theorie des demokratischen Friedens. Diese geht davon aus, dass Staaten, die demokratisch verfasst sind und zentrale politische Institutionen wie ein unabhängiges Rechtssystem usw. ausgebildet haben, gegenüber anderen demokratischen Staaten friedlicher agieren als nicht-demokratische Staaten.

Palästinensische Parlamentswahlen als Schritt zu einem demokratischen Gemeinwesen

Die EU gehört seit geraumer Zeit zu den größten finanziellen Unterstützern der wirtschaftlichen, politischen und sozialen Entwicklung in den palästinensischen Gebieten. So waren allein für das Jahr 2005 279 Mio. Euro beispielsweise für Infrastrukturentwicklung, Handelsliberalisierung, Bildungs- und Gesundheitsprogramme sowie für die Reform der palästinensischen Verwaltung usw. eingeplant. Davon gingen 70 Mio. Euro direkt an die Palästinensische Autonomiebehörde.[1] Zudem unterstützte die EU die Arbeit der Zentralen Wahlkommission bei den palästinensischen Wahlen im Januar 2005 mit insgesamt 18,5 Mio. Euro.[2] Damit steht die EU sogar weiter oben auf der Geberliste als die USA. Diese stellten im Jahr 2005 circa 207 Mio. Euro bereit, wovon 15 Mio. Euro direkt an die PA gingen.[3]

Anfang 2006 wiesen sowohl Vertreter der EU als auch der USA darauf hin, dass die erfolgreiche Durchführung demokratischer Wahlen für die Entwicklung eines palästinensischen Staates von großer Bedeutung sei. So sagte die Außenministerin der Vereinigten Staaten, Condoleezza Rice, bereits am 11. Januar 2006: „Dass am 25. Januar freie und faire palästinensische Parlamentswahlen abgehalten werden, ist ein wesentlicher Schritt im gesamten Entstehungsprozess eines friedlichen und demokratischen palästinensischen Staates.“[4]

Die Wahlen, deren Termin unter Präsident Arafat mehrfach verschoben worden war, verliefen nun unter Präsident Abbas trotz schwieriger Rahmenbedingungen ohne die befürchteten Zwischenfälle. Internationalen Wahlbeobachtern zu Folge gab es keine Wahlbehinderungen und Verstöße gegen die Wahlordnung. Zudem hielten palästinensische Sicherheitsdienste die Sicherheitslage unter Kontrolle. Dementsprechend begrüßte der Hohe Repräsentant der EU, Javier Solana, am 26. Januar 2006 in einem offiziellen Statement, dass die palästinensischen Wahlen unter demokratischen und friedlichen Bedingungen verlaufen sind. Ebenfalls am 26. Januar 2006 rief das so genannte Nahostquartett, bestehend aus USA, EU, UNO und Russland, alle Parteien dazu auf, die Ergebnisse der Wahl und den Ausgang des sich anschließenden Regierungsbildungsprozesses anzuerkennen: „The Quartet calls on all parties to respect the results of the election and the outcome of the Palestinian constitutional process (...).“[5]

Die Wahlen waren somit auch ein wesentlicher Schritt in Richtung eines noch entstehenden palästinensischen Staatswesens. Und vermutlich wäre diese Wahl zu einem Paradebeispiel westlicher Demokratieförderung erhoben worden, hätte nicht Hamas gesiegt.

Der Wahlsieg von Hamas und die Folgen für die Palästinenser

Bei den Wahlen zum palästinensischen Parlament wurde die eine Hälfte der zu vergebenden 132 Sitze über die Wahl von Parteien nach Verhältniswahlrecht und die andere Hälfte über die Wahl von Kandidaten nach Mehrheitswahlrecht in 16 Wahlbezirken ermittelt. Bei der Listenwahl mit Verhältniswahlrecht schnitt Fatah ähnlich gut wie Hamas ab. Bei der Wahl der Kandidaten nach Mehrheitswahlrecht in den 16 Wahlbezirken, traten jedoch zahlreiche Fatah-Mitglieder als unabhängige Kandidaten an. Diese Zersplitterung der Fatah-Kandidaten führte dazu, dass sich die Kandidaten gegenseitig schwächten, wovon Kandidaten der Hamas profitierten. Das komplexe Wahlsystem und die große Zahl der gegeneinander angetretenen Fatah- Politiker, führten am Ende dazu, dass die Stimmen der Wähler mehrheitlich nicht der Fatah, sondern Hamas zu Gute kamen. Die Parlamentsmehrheit besteht seit den Wahlen somit vornehmlich aus Mitgliedern von Hamas, auch wenn die Mehrheit der insgesamt abgegebenen Wählerstimmen nicht auf Hamas (44%), sondern auf die Fatah (56%) entfallen ist.[6] Umfragen direkt nach den Wahlen deuteten jedoch darauf hin, dass die palästinensischen Bürger nach wie vor die Grundsätze des Friedensprozesses akzeptierten und die Korruption der palästinensischen Behörden, die Situation der Rechtlosigkeit sowie die Armut und die Arbeitslosigkeit eine bedeutende Rolle bei der Wahl von Hamas spielten.

Auf die Regierungsübernahme durch Hamas reagierten die USA und die EU damit, dass sie die finanzielle Unterstützung für die Palästinensische Selbstverwaltungsbehörde stoppten und den politischen Dialog verweigerten. Außerdem stellte das Nahostquartett drei Forderungen an eine neue palästinensische Regierung: Erstens müssten sich alle Mitglieder einer zukünftigen palästinensischen Regierung dazu verpflichten, der Gewalt zu entsagen. Zweitens müssten sie Israel anerkennen und drittens die bereits abgeschlossenen Verträge und Verpflichtungen, inklusive der Roadmap, akzeptieren.[7] Diese drei Forderungen sind auch im Januar 2007 nach wie vor die Bedingung für die Wiederaufnahme von Unterstützungsleistungen durch die USA und die EU. Dies führte dazu, dass der palästinensische Präsident Mahmoud Abbas und Ministerpräsident Ismael Hanijeh seit März 2006 versuchten, eine politische Grundlage für die Wiederaufnahme der finanziellen Unterstützung durch die EU zu schaffen. Diese Bemühungen zielten stets darauf, eine so genannte Einheitsregierung aus Hamas nahe stehenden Technokraten, d.h. Experten, die nicht Hamas angehören, und Mitgliedern der Fatah zu bilden.

In der Zwischenzeit verschärfte sich die humanitäre Situation – insbesondere im Gaza-Streifen – immens. Da die Einnahmen der Autonomiebehörde vorwiegend auf der finanziellen Unterstützung der internationalen Gemeinschaft beruhen, d.h. die Strukturen der PA weisen einen starken so genannten Rentiercharakter auf, erhielten die Angestellten der PA über die vergangenen Monate hinweg keine Gehälter. Zudem behielt auch Israel die Mehrwertsteuern und Zollabgaben ein, die israelische Behörden entsprechend des Pariser Protokolls von 1994 für die Palästinenser erheben und anschließend den Palästinensern erstatten. Erst Ende Dezember 2006 erklärte sich der israelische Premierminister bereit, rund 77 Mio. Euro aus Steuern an Mahmoud Abbas zu übertragen. Während sich die Aufmerksamkeit der internationalen Gemeinschaft im Sommer 2006 auf den Krieg im Libanon richtete, kam es zu ersten Streiks. Sich bekämpfende Sicherheitsdienste und die massiven militärischen Maßnahmen der israelischen Armee trugen zu einer sich rapide verschlechternden Sicherheitslage bei. Khaled Amayreh, Redakteur der ägyptischen Zeitung Al-Ahram, sprach Ende Oktober 2006 von einer möglichen dritten Intifada.[8] Auch auf Grund gewaltsamer Auseinandersetzungen zwischen Mitgliedern der Fatah und Hamas besteht seit Mitte Dezember 2006 in den palästinensischen Gebieten eine unkontrollierbare Sicherheitslage. Diese wird mitnichten dadurch kalkulierbarer, dass die USA Anfang Januar 2007 rund 66 Mio. Euro zur Stärkung der Sicherheitskräfte von Mahmoud Abbas freigaben.

Vielmehr stärkt dies die Skepsis an der Ernsthaftigkeit der von den USA und der EU forcierten Demokratieförderung, die bereits in den ersten Stunden nach der Wahl von einem Journalisten der arabischen Zeitung Al Hayat geäußert wurde: „(...) man fragt sich, welche Art von Demokratie das ist, die sich Amerikaner und die gesamte Welt in der Region wünschen, wenn wir, nachdem eine Regierung tatsächlich demokratisch gewählt ist, dann von dieser fordern, dass sie ihre Position und ihre Charta ändert. Wie würden Sie diese Frage beantworten?“[9]

Hamas durch die Brille von USA und EU betrachtet

Die Forderungen, die das Nahostquartett an Hamas stellte, ergaben sich nicht allein daraus, dass man auf diese Weise dem Frieden im Nahen Osten näher zu kommen hoffte. Schließlich hatte man Mitte der 90er Jahre auch mit der Palästinensischen Befreiungsorganisation (PLO) unter dem im November 2004 verstorbenen Jassir Arafat gesprochen – und das, obwohl die Charta damals ebenfalls einen Artikel enthielt, der die Vernichtung des Staates Israel als Ziel ausgab. Die Aussagen der Vertreter des Nahostquartetts müssen vielmehr vor dem Hintergrund der Außenpolitik von USA und EU betrachtet werden: Hamas findet sich nicht nur auf der vom amerikanischen State Department [10], sondern auch auf der von der EU [11] zusammengestellten Liste ausländischer terroristischer Organisationen wieder. Zudem bewerten insbesondere die Vereinigten Staaten, aber auch die EU, seit den Anschlägen des 11. September 2001 ‚Terrorismus’ als eine zentrale aktuelle Gefahr.

So formuliert die Europäische Sicherheitsstrategie von 2003 unter dem Abschnitt Hauptbedrohungen: „Terrorismus gefährdet Menschenleben, verursacht hohe Kosten, sucht die Offenheit und Toleranz unserer Gesellschaften zu untergraben und stellt eine zunehmende strategische Bedrohung für Gesamteuropa dar.“ [12] Ähnlich schätzen auch die USA in ihrer Nationalen Sicherheitsstrategie von 2002 das Phänomen ‚Terrorismus’ ein, wenngleich sie andere politische Konsequenzen als die EU ziehen – wie der so genannte ‚Krieg gegen den Terror’ exemplarisch verdeutlicht.

Dass die USA und die EU einen offenen Dialog mit Hamas verweigern, ist zumindest vor diesem Hintergrund nachvollziehbar. Zudem riskieren sie durch einen Dialog den Vorwurf, durch Anerkennung von Hamas bereits verurteilte gewaltsame Mittel indirekt und im Nachhinein zu legitimieren und damit Terrorismus hoffähig zu machen. Die Signale, die die USA und die EU durch derartige öffentliche Listen mit terroristischen Gruppierungen an die internationale Staatengemeinschaft senden wollen, könnten durch einen Dialog ad absurdum geführt werden. Hinzu kommt, dass sich Hamas in der Vergangenheit zu zahlreichen Anschlägen auf Israelis und israelische Einrichtungen bekannt hat und die Charta von Hamas nicht dazu angetan ist, Vertrauen in Hamas und deren Suche nach politischen Problemlösungen zu erwecken.

Schließlich pflegen nicht nur zahlreiche Mitgliedsstaaten der EU, sondern vor allem auch die USA enge Verbindungen zu Israel. Exemplarisch für die Qualität der Beziehungen sind die stabil hohen Sympathiewerte in der amerikanischen Bevölkerung für Israel, wie eine Umfrage im Juli 2006 ergab.[13] Somit hätte ein Positionswechsel gegenüber Hamas – vor allem in den USA – gravierende Auswirkungen auf die Innenpolitik und die bilateralen Beziehungen zu Israel, das einen nicht zu vernachlässigenden politischen Einfluss in den USA und der EU besitzt. Nimmt man diese Perspektive ein, ist offensichtlich, dass ein Dialog mit Hamas, ohne die Erfüllung der drei genannten Bedingungen – Gewaltverzicht, die Anerkennung Israels sowie die Einhaltung bisher geschlossener Verträge – weder für Washington noch für Brüssel denkbar war.

USA und EU: Was tun mit Hamas?

Indem USA und EU demokratische Prozesse und Strukturen anmahnen, andererseits jedoch Unterstützung und Dialogbereitschaft einstellen, sobald die gewählte Gruppierung nicht dem gewünschten Profil entspricht, bestätigen sie (nicht nur) aus Sicht der Palästinenser eine Politik der doppelten Standards. Umgekehrt würden USA und EU jedoch (möglicherweise nicht nur) von Israel des Verrats an den eigenen Politikzielen bezichtigt, wenn sie sich ohne Weiteres auf einen Dialog und die Finanzierung der von Hamas regierten PA einließen. Mit dem Sieg von Hamas bei den palästinensischen Wahlen am 25. Januar 2006 fielen aus amerikanischer und europäischer Perspektive zwei Dinge zusammen, die bisher nicht zusammen gedacht wurden: Terrorismus und Demokratie. Damit stand nicht nur die israelische Politik, sondern insbesondere auch die der USA und der EU zumindest scheinbar vor einem Dilemma, nämlich der Politikgestaltung zwischen Verurteilung des Terrorismus einerseits und der Demokratieförderung andererseits. Wie die Reaktionen der USA und der EU zeigen, nehmen sie diese politischen Ziele seit den Wahlen Ende Januar 2006 als sich ausschließende Alternativen wahr: Entweder die Vertreter des Nahostquartetts verurteilen Terrorismus, dann dürfen sie nicht mit der als terroristisch eingestuften Hamas in einen Dialog treten. Oder sie fördern die Demokratie in den palästinensischen Gebieten, dann müssen sie Hamas als Dialogpartner anerkennen – was einer impliziten Revision der Einschätzung als terroristische Gruppierung gleich kommt.

Umdenken: Terrorismusbekämpfung UND Demokratieförderung

Scheinbar vor die Alternative Demokratieförderung oder Terrorismusbekämpfung gestellt, entschieden sich USA und EU für die Terrorismusbekämpfung, das heißt einen an ihren sicherheitspolitischen Vorgaben orientierten Kurs. Dass diese Strategie gescheitert ist, führt die aktuelle politische Situation in den palästinensischen Gebieten deutlich vor Augen. So wurde ein rascher Politikwechsel von Hamas nicht erreicht, vielmehr drohte Khaled Meshaal, führendes Mitglied von Hamas und Leiter der Vertretung in Damaskus/Syrien, Ende November 2006 mit einer neuen Intifada. Und Anfang Januar 2007, nach mehrmonatigem Ringen zwischen den Vertretern von Hamas und Fatah, schien außerdem die mehrfach aufgeflammte Hoffnung auf die so genannte Einheitsregierung aus Mitgliedern von Fatah und Hamas anscheinend endgültig erloschen, auch wenn es Mitte Januar Zeichen einer Annäherung und Versuche gab, Verhandlungen über eine Einheitsregierung erneut aufzunehmen. Diese innerpalästinensischen Turbulenzen waren auf Grund der finanziellen Abhängigkeit der PA und der Tatsache, dass ein Politikwechsel Zeit bedarf, absehbar gewesen und ist von zahlreichen Beobachtern prognostiziert worden.

Der Fehlschluss von USA und EU besteht darin, dass es sich bei Demokratieförderung und Terrorismusbekämpfung weder aus logischer, noch aus praktischer Sicht um zwei sich ausschließende Alternativen handelt. Vielmehr lässt sich dieses scheinbare Dilemma gerade dadurch „auflösen“, indem man Terrorismusbekämpfung und Demokratieförderung im Verbund denkt. Erst die Verknüpfung dieser Handlungsoptionen ermöglicht eine Strategie gegenüber Hamas, die es vermag, die verschiedenen Rahmenbedingungen gleichzeitig zu berücksichtigen, z.B. die finanzielle Abhängigkeit der PA, die zeitlichen Erfordernisse eines politischen Wandels von Hamas, die sicherheitspolitischen Festlegungen der internationalen Gemeinschaft und die sicherheitspolitischen Bedürfnisse Israels – um nur einige Aspekte zu nennen.

Die einseitige Strategie, die auf Terrorismusbekämpfung durch die Isolation von Hamas baut, bewirkte zwar einen gesteigerten Aktionismus auf Seiten der palästinensischen Regierung und des palästinensischen Präsidenten. In den vergangenen Monaten ist es jedoch zu einem Kollaps der in den vergangenen Jahren mühsam aufgebauten – zugegebenermaßen immer noch nicht demokratischen Anforderungen entsprechenden – palästinensischen Selbstverwaltung gekommen. Eine Strategie, die im Gegensatz dazu Terrorismusbekämpfung und Demokratieförderung zusammen denkt, würde es der USA und der EU ermöglichen, gemäß des Prinzips ‚carrot and stick’ zu agieren. Ließe man (ausgewählte) Förderungsmaßnahmen zu, entstünde erstens für Hamas ein Anreiz und zudem die Zeit, um sich politisch zu verändern. Zweitens erhielten USA und EU die Möglichkeit, ein Umsteuern in einzelnen Punkten – beispielsweise mit Blick auf einen langfristigen Waffenstillstand oder die Festlegung auf eine Anerkennung der Grenzen von 1967 – zu erzwingen, indem sie gezielt mit finanziellen oder politischen Sanktionen drohten. Diese Vorgehensweise ist erstens deswegen geeignet, da sich USA und EU nicht einfach von der PA abwenden und diese sich selbst überlassen, sondern notwendige Reformen im Verwaltungsbereich oder die Korruptionsbekämpfung weiter vorangetrieben werden können. Zweitens können USA und EU – und das ist der zentrale Punkt – mit Sanktionsdrohungen in der Hinterhand besser Einfluss auf die politischen Akteure nehmen. Drittens bekommen gemäßigte Kräfte wie Premierminister Ismael Hanijeh gegenüber Hardlinern wie Khaled Meshaal oder Außenminister Mahmoud al-Zahar ein Verhandlungspfand in die Hand – während sie sich unter den Bedingungen der vollständigen Sanktion zum eigenen politischen Überleben nur bedingt von den Hardlinern distanzieren können, wie in den Verhandlungen über die so genannte Einheitsregierung immer wieder deutlich wurde.

Der Perspektivwechsel zu ‚Terrorismusbekämpfung UND Demokratieförderung’ erlaubt also neue Möglichkeiten der Politikgestaltung. Es muss jedoch deutlich gesagt werden, dass diese sich tatsächlich nur dann eröffnen, wenn beide Strategien gleichzeitig angewandt werden. Nur dann behalten die Vertreter des Nahostquartetts die Option des Sanktionierens in der Hand und können damit weitere Veränderungen fördern und vorantreiben – und gleichzeitig den weiteren institutionellen Kollaps in den palästinensischen Gebieten und die zunehmende Radikalisierung der Gruppierungen vermeiden.

In den folgenden drei Abschnitten soll eruiert werden, an welchen Punkten Brüssel und Washington ansetzen könnten, um entsprechend der Doppelstrategie ‚Terrorismusbekämpfung und Demokratieförderung’ stabilisierenden Einfluss auf die Politik in den palästinensischen Gebieten zu gewinnen.

Ansatzpunkt 1: Institutionellen Kollaps bremsen

Wie bereits skizziert, ist die PA weitgehend von finanzieller Unterstützung durch die USA, die EU und weitere externe Geldgeber abhängig. Zudem ist die so genannte institutionelle Entwicklung der PA, das heißt die Herausbildung einer funktionierenden öffentlichen Verwaltung, die Weiterentwicklung und Reform von gesetzlichen Regelungen zur Stärkung eines unabhängigen Rechtssystems sowie die Formulierung klarer Zuständigkeiten von Exekutive und Legislative usw., durch die politischen Auseinandersetzungen zwischen Israelis und Palästinensern in den vergangenen Jahren stark ins Hintertreffen geraten und längst nicht abgeschlossen.

Von Seiten der internationalen Gemeinschaft wurden diese Bemühungen um eine funktionierende Verwaltung und den Aufbau eines Rechtsstaates zwar bislang unterstützt, allerdings vorwiegend in den Verwaltungsbereichen, die mit der inneren Sicherheit oder der Verwaltung der Finanzen der PA befasst waren. Für die Politik von USA und EU gegenüber der PA war stets die Lösung des Nahost-Konfliktes vorrangig. Diese Vorgehensweise, die ein amerikanischer Wissenschaftler trefflich als „peace now, democracy later“[14] bezeichnete, ist jedoch auf einem Auge blind. Sie übersieht mögliche Wechselwirkungen von demokratischen Strukturen und gewaltfreier Konfliktbearbeitung. Die genannten institutionellen Entwicklungen sind somit nicht nur zentrale Voraussetzungen für einen innerstaatlichen, sondern auch für einen zwischenstaatlichen Frieden mit Israel.

Außerdem eröffnen sich auf diesem Weg wichtige Handlungsoptionen für USA und EU gegenüber einer Hamas-Regierung: Entscheiden sich USA und EU beispielsweise dafür, den Aufbau und die Reformen der öffentlichen Verwaltung und des Rechtsstaates durch finanzielle oder fachliche Unterstützung zu fördern, erschließt sich bereits ein breites Aufgabenspektrum für eine (weitere) Zusammenarbeit auf der Sachebene – das heißt unterhalb der politischen Ebene – mit so genannten Technokraten innerhalb des Verwaltungsapparates der PA.

Um den Einfluss auf die PA nicht an Saudi-Arabien oder den Iran zu verlieren, gilt es außerdem, neue Möglichkeiten der Finanzierung einzelner öffentlicher Bereiche zu finden. Hier existieren Überlegungen, die Finanzierung von öffentlich Bediensteten, wie Lehrern oder Ärzten, über einen Fonds abzuwickeln. Schließlich scheint es sinnvoll, finanzielle und technische Unterstützung vor allem im Verwaltungsumfeld von PA-Präsident Abbas anzusiedeln und so der Hamas-geführten Regierung den direkten Zugriff auf die von USA und EU bereit gestellten Ressourcen zunächst zu verwehren. Es soll aber nicht verschwiegen werden, dass es sich hierbei um ein ambivalentes Unterfangen handelt, da diese Strukturen bislang für ineffektives und intransparentes Regieren mitverantwortlich waren.

Auf diesem, deutlich aufwändigerem Weg als es bei der vollständigen Abwendung von der PA der Fall ist, besteht die Chance, einen weiteren Kollaps der sich entwickelnden politischen Strukturen zu vermeiden und den Einfluss auf Veränderungen in der PA zurück zu gewinnen.

Dies ist auch deswegen wichtig, weil diese Strukturen grundlegend sind, um mögliche Verhandlungsergebnisse eines politischen Dialogs zwischen den Konfliktparteien umzusetzen. Gegenüber der Öffentlichkeit können diese Schritte unter anderem damit gerechtfertigt werden, dass nicht erst durch die Parlamentswahlen Mitglieder von Hamas in öffentliche Ämter kamen. Vielmehr befinden sich seit längerem Mitglieder von Hamas auch innerhalb der Institutionen der PA [15], und zusätzlich stehen seit den Kommunalwahlen Hamas Mitglieder auch in einzelnen Kommunen in der Verantwortung.

Ansatzpunkt 2: Doppelstrukturen nutzen

Sowohl die PA als auch Hamas sind von einer Doppelstruktur gekennzeichnet: die PA auf Grund ihrer engen Verbindung mit der PLO und Hamas wegen der Aktivitäten, die karitative und politische Arbeit einerseits und terroristische Operationen andererseits einschließen. Diese Doppelstrukturen erschweren es zwar, Beschlüsse zu erlangen und diese effektiv umzusetzen. Indes bietet sich gerade auf diesem Weg die Gelegenheit, bei Akteuren anzusetzen, die für Dialogbemühungen empfänglicher sind als diejenigen, die sich einer politischen Problembearbeitung verschließen.

Beispielhaft für die negativen wie positiven Konsequenzen einer solchen Doppelstruktur von Hamas sind die Reaktionen auf Äußerungen Khaled Meshaals, der dem radikalen Arm von Hamas zugerechnet werden kann. Die Versuche, eine palästinensische Einheitsregierung zu bilden, konnte er durch seine Haltung zeitweise zwar zu Fall bringen, anderseits vermochte er die Bemühungen der „Politiker“ in der Hamas um eine politische Lösung dennoch nicht endgültig zu stoppen. Vielmehr versuchte die bestehende Regierung unter Ismael Hanijeh nach wie vor einen Kompromiss zu finden. Vor diesem Hintergrund wird vielfach auch davon gesprochen, dass USA und EU versuchen könnten, auf eine Spaltung von Hamas zu Gunsten gemäßigter Kräfte in ihr hinzuarbeiten. Dies trüge jedoch nur dann Früchte, wenn die radikalen Kräfte, die isoliert werden sollen, keine Mehrheit mehr hinter sich versammeln könnten. Solange dies aber der Fall ist, behalten diese eine große Macht gegenüber den Mitgliedern in der Gruppierung, die über Verhandlungen die Interessen der palästinensischen Bevölkerung durchsetzen wollen. Zudem entstünden aus einer Spaltung zusätzliche, um Macht rivalisierende Untergruppen. Eine Strategie, die die Spaltung von Hamas anstrebt, erscheint somit wenig ratsam, da sich damit die innerpalästinensische Sicherheitslage tendenziell eher weiter destabilisieren würde.

Auch die nach wie vor bestehende Doppelstruktur der PA scheint für den Versuch geeignet, den politischen Dialog wieder zu beleben. So wählten die Palästinenser Ende Januar 2006 zwar ein Parlament und damit eine Regierung, die damit betraut ist, zahlreiche Belange in den palästinensischen Gebieten zu regeln. Verhandlungspartnerin und Unterzeichnerin bislang ausgehandelter Verträge und Vereinbarungen zwischen Israel und den Palästinensern war und ist jedoch nach wie vor die PLO, deren Vorsitzender, Mahmoud Abbas, umfassende Anstrengungen unternimmt, um die politische Blockade zwischen Fatah und Hamas zu beenden und einen Bürgerkrieg in den palästinensischen Gebieten zu vermeiden.

Es bieten sich mit diesen Doppelstrukturen also offensichtlich Gelegenheiten, Akteure anzuhören und gegebenenfalls zu stärken, die offen für die politische Bearbeitung des Konfliktes sind. Derartige Gelegenheiten wurden – abgesehen von dem Treffen zwischen Mahmoud Abbas und Ehud Olmert Ende Dezember 2006 – nur unzureichend ausgeschöpft. So reagierten USA und EU beispielsweise äußerst zurückhaltend auf die so genannte ‚Gefangeneninitiative’, in der in israelischen Gefängnissen einsitzende Mitglieder von Hamas, Fatah usw. Anfang Mai 2006 unter anderem vorschlugen, eine so genannte Einheitsregierung aus Mitgliedern von Fatah und Hamas zu bilden.

Ansatzpunkt 3: Auf Zugeständnisse festlegen

Die martialische Sprache politischer Stellungnahmen durch Mitglieder von Hamas – insbesondere auf öffentlichen Kundgebungen – suggeriert zunächst, dass es keinen Ansatzpunkt für einen politischen Dialog mit Hamas gibt. Politiker in den USA und der EU, die diesen Konflikt deeskalieren wollen, verschenken jedoch wichtige Handlungsspielräume, wenn sie folgende Punkte ignorieren: Hamas hat den im Rahmen der „Kairoer Erklärung“ 2005 zwischen Israel und der PA eingegangen Waffenstillstand konsequent eingehalten. Lediglich nach der israelischen Militäraktion in Beit Hanoun Anfang November 2006, der zahlreiche palästinensische Zivilisten zum Opfer fielen, hat Hamas den Waffenstillstand für kurze Zeit aufgekündigt. Zudem haben Politiker im Umfeld von Hamas direkt nach den Wahlen im Januar 2006 wiederholt auf die Bereitschaft von Hamas verwiesen, neben einem relativ kurzfristigen Waffenstillstand (tahdi’a) Verhandlungen über einen langfristigen Waffenstillstand (hudna) aufzunehmen. Diese Option ist vor allem deswegen relevant, weil man nach wie vor davon ausgehen kann, dass Hamas – anders als beispielsweise Arafat zum Ende seiner Amtszeit – eine derartige Zusage auf Grund der besseren Kontrolle über die eigenen Mitglieder auch einhalten könnte. Ein solches Verhandlungsergebnis würde Israel ein gewisses Maß an Sicherheit bieten und könnte vertrauensbildende Wirkungen für die weitere Annäherung entfalten.

Eine zweite, bislang unbesehene Möglichkeit besteht darin, dass von Seiten der Hamas in Aussicht gestellt wurde, auf Grundlage der Initiative von Saudi-Arabien vom März 2002, die Grenzen von 1967 anzuerkennen. So äußerte der bisherige Sprecher der Hamas-geführten Selbstverwaltungsregierung Hamad im September: „Wir haben keine Probleme mit einer Regierung, die Verhandlungen mit Israel führt. Aber wir haben Forderungen, und zwar die Grenzen von 1967 und die Flüchtlinge betreffend.“[16] Aus Sicht verschiedener Experten deuten auch das Programm, mit dem Hamas den Wahlkampf zum palästinensischen Parlament bestritten hat und die Rede, die Ismael Hanijeh am 27. März 2006 vor dem neu gewählten palästinensischen Parlament hielt, auf derartige Handlungsspielräume hin.

Schließlich sollten USA und EU einen Blick auf die Kommunen werfen, in denen seit den Kommunalwahlen 2004 und 2005 Mitglieder von Hamas öffentliche Ämter bekleiden. Eine Evaluation der Politik in diesen Kommunen würde den Blick für Hamas-Mitglieder öffnen, die pragmatische Wege gehen und zusätzliche Ansatzpunkte sein könnten, gewaltloser und problemlösungsorientierter Politik mehr Raum und Unterstützung zu gewähren. Es ist also evident, dass durchaus Spielräume existieren, die zum Ausgangspunkt für eine Politik des Dialogs und des Verhandelns jenseits von Waffengewalt werden könnten. Mithin könnten durch die Festlegung von Hamas auf derartige Zugeständnisse Tatsachen geschaffen werden, die ihr den Weg zurück – in die gewaltsame außerpolitische Opposition – erschweren würden.

Mut zur Doppelstrategie

Dass sich die Politik von USA und EU angesichts der demokratischen Wahl von Hamas entweder auf die Seite der Terrorismusbekämpfung oder die der Demokratieförderung schlagen muss, beruht auf einem veritablen Fehlschluss.

Es gilt vielmehr beides zusammenzudenken, um Einfluss auf die Politik in den palästinensischen Gebieten zu erlangen, Auswege aus der Sackgasse zu finden, in der sich die palästinensische Innenpolitik seit fast einem Jahr befindet, und um die Gefahr eines Bürgerkrieges zu bannen, die insbesondere seit Dezember 2006 besteht.

Wollen USA und EU vor diesem Hintergrund einen Strategiewechsel unternehmen und sich der praktischen Politikgestaltung widmen, müssen sie sich erstens eingestehen, dass demokratische Wahlen lediglich ein Element eines komplexen gesellschaftlichen und politischen Prozesses sind. Dementsprechend sollten sich Washington und Brüssel um einen sehr viel weiteren Blickwinkel bemühen, und zwar sowohl die inhaltliche als auch die zeitliche Dimension von Demokratieförderung betreffend. Dies bedeutet, dass der Aufbau eines unabhängigen Rechtssystems, zuverlässiger Verwaltungsstrukturen und die Sicherung des Gewaltmonopols von höchster Bedeutung sind, wie in Ansatzpunkt 1 dargelegt. Es ist also geboten, durch Hintergrundgespräche auszuloten, in welchen Bereichen partielle finanzielle Unterstützung oder technische Beratung wieder aufgenommen werden können. Gleichzeitig dürfen Gelegenheiten, Hamas auf deren positive Zugeständnisse festzulegen, nicht weiter verspielt werden, wie in Ansatzpunkt 3 ausgeführt wurde. Und schließlich ist es wichtig, die gemäßigten Akteure zu unterstützen, die innerhalb der beschriebenen Doppelstrukturen deeskalierenden Einfluss auf die innerpalästinensische politische Situation nehmen können und offen für eine politische Lösung des Nahostkonfliktes sind, gemäß Ansatzpunkt 2. Dies gilt vor allem wenn man bedenkt, dass die Ankündigung von Neuwahlen bislang keinen Zuwachs an politischer Stabilität gebacht hat. Sollte es jedoch tatsächlich zu Neuwahlen kommen, ist es nötig, die palästinensische Innenpolitik bis zu diesen Wahlen durch eine kluge Strategie zu stabilisieren.

Dies erreichen USA und EU indem sie in einem ersten Schritt die Gespräche über einen Waffenstillstand zwischen Hamas und Fatah sowie eine Einheitsregierung forcieren. Zweitens ist es wichtig, dem drohenden Kollaps der PA entgegen zu wirken und auf eindimensionale Bekenntnisse entsprechend dem Imperativ ‚für oder gegen Hamas’ zu verzichten. Und schließlich gilt es, die Doppelstrategie ‚Terrorismusbekämpfung UND Demokratieförderung’ zu wagen.

Anmerkungen
  1. www.delwbg.cec.eu.int/en/eu_and_ palestine/overview.htm#2.3, 21.11.2006.
  2. www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_ Data/docs/pressdata/en/declarations/ 87988.pdf, 10.10.2006.
  3. Jeremy M. Sharp/Christopher M. Blanchard, U.S. Foreign Aid to the Palestinians, in: http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/ PCAAB448.pdf, 21.11.2006, S. 3, 6.
  4. www.state.gov/secretary/rm/2006/58926. htm, 13.10.2006.
  5. www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_ Data/docs/pressdata/EN/declarations/ 88161.pdf, 13.10.2006.
  6. Palestine Center for POLICY and SURVEY RESEARCH (PSR): Special Poll - Results of PSR Exit Polls For Palestinian PLC Elections, 15 February 2006. In: http://pcpsr.org/survey/polls/2006/exit plcfulljan06e.html, 18.10.2006; Margret Johannsen, Frieden durch Diktat? Der lange Abschied von einer Verhandlungslösung im Palästina-Konflikt. In: Reinhard Mutz u.a. (Hg.), Friedensgutachten 2006, Münster (LIT), 2006, S. 131-140, hier Seite 132.
  7. www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_ Data/docs/pressdata/en/declarations/ 88201.pdf, 13.10.2006, S. 1.
  8. Khaled Amayreh, Third Intifada coming, Issue No. 817, 19 - 25 October 2006. In: http://weekly.ahram.org.eg/2006/817/ re51.htm, 30.10.2006.
  9. Siehe Fußnote 6, S. 4.
  10. www.state.gov/documents/organization/ 45323.pdf, 05.10.2006.
  11. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/ en/oj/2006/l_144/l_14420060531en0025 0029.pdf, 05.10.2006.
  12. www.consilium.europa.eu/uedocs/cms Upload/031208ESSIIDE.pdf, 23.10.2006, S. 3.
  13. Jodie T. Allen/Alec Tyson, The U.S. Public’s Pro-Israel History. (Pew Research Center, Poll Analysis), July 19, 2006. In: http://pewresearch.org/obdeck/?ObDeck ID=39, 23.10.2006.
  14. Nathan J. Brown, Evaluating Palestinian Reform. In: Carnegie Endowment for International Peace, Carnegie Papers (Middle East Series), No. 59, June 2005, S. 22.
  15. Shaul Mishal/Avraham Sela, The Palestinian Hamas. Vision, Violence, and Coexistence, New York, N.Y. 2000, S. 48.
  16. Aluf Benn/Avi Issacharoff/Smuel Rosner, Hamas official: We are ready for talks over 1967 borders, In: Haaretzonline, 12.09.2006, www.haaretz.com/ hasen/objects/pages7PrintArticleEn. jhtml?itemNo=761475, 12.09.2006.
* Susanne Fischer (Jahrgang 1977) ist Stipendiatin der Deutschen Stiftung Friedensforschung an der HSFK. Als Mitglied des Programmbereichs „Demokratisierung und der innergesellschaftliche Frieden“ verfasst sie ihre Dissertation zur Rolle von Unternehmen im Nahost-Konflikt.

Dieser Beitrag erschien in der Reihe HSFK-Standpunkte, 6/2006. Redaktionsschluss: 2. Februar 2007.
Die Broschüre enthält außerdem zahlreiche Grafiken und Bilder.
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